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三、我国应急预案的分类及制定应急预案的基本情况
（一）应急预案的分类。国务院《关于<；国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南>；的说明》、《关于<；省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南>；说明》，对突发公共事件进行了解释和分类。
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏、影响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的性质、演变过程和发生机理，突发公共事件主要分为以下四类：
自然灾害。主要包括水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体坍塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。
事故灾难。主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，工矿企业、建设工程、公共场所及机关、事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。
突发公共卫生事件。主要包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病（鼠疫、霍乱、肺炭疽、0157、传染性非典型肺炎等）疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。
突发社会安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体事件。
随着形势的发展，今后还会出现一些新情况，突发公共事件的类别和内容也将随之逐步完善。
（二）应急预案的制定情况。党中央和国务院十分重视应急救援预案的制定工作。党的十六届三中全会提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险能力”的总要求，十届人大二次会议《政府工作报告》明确提出“各级人民政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。为此，国务院办公厅成立了应急预案工作小组，立即组织开展全国性突发公共事件应急预案的制定工作。
2005年1月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取了国家突发公共事件应急预案编制工作汇报，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。会议指出：建立健全形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，是政府全面履行职能，特别是加强社会管理和公共服务职能的一项重要工作，也是构建和谐社会的一项重要任务。温家宝总理在十届全国人大三次会议的《政府工作报告》中，对突发公共事件应急预案制定工作作了全面总结：“我们组织制定了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面105个专项和部门应急预案；各省（区、市）也完成了省级总体应急预案的编制工作。建设法治政府，全面履行政府职能，取得突破性进展”。
国务院各部委制定了突发公共事件专项预案和部门预案，各级地方政府及职能部门也制定了相应的预案，在我国形成了完整的突发公共事件应急预案体系。如重庆市人民政府按照国务院印发的《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的要求，结合重庆市的实际，成立了重庆市人民政府突发公共事件总体应急预案编制工作领导小组和应急预案编制办公室，组织制定了《重庆市人民政府突发公共事件应急总体预案》、《重庆市自然灾害应急分预案》、《重庆市事故灾难应急分预案》、《重庆市突发公共卫生事件应急分预案》、《重庆市突发社会安全事件应急分预案》4个分预案，制定了《重庆市突发公共事件现场治安保障预案》、《重庆市突发公共事件医疗救援保障预案》、《重庆市突发公共事件应急通信保障预案》、《重庆市突发自然灾害救助预案》、《重庆市红十字会突发公共事件救援救助预案》5个保障预案。各区县（自治县、市）人民政府和两个开发区管委会按照《重庆市人民政府突发公共事件应急总体预案》的要求，分别制定了区县（自治县、市）人民政府突发公共事件应急预案。重庆市公安消防总队承担制定了《重庆市人民政府重特大火灾事件应急预案》。通过半年多的努力，重庆市突发公共事件应急预案制定工作取得十分突出的成绩，形成了5个层次的预案体系，即1个总体预案，4个分预案，48个专项预案（分23类）、40个区县（自治县、市）和两个开发区综合预案和5个保障预案，共计100个。
重庆市总体预案中明确要求，一切单位必须按照本预案的规定，建立以安全生产、预防为主的制度，市政府有关部门、区县（自治县、市）政府和两个开发区管委会督促有关单位编制相关的应急方案。所以，在政府各部门、乡镇、街道和各行业针对本对地区、本单位的实际情况分别制定了突发事件应急方案。这项工作还应更深入，进一步加快进度。
（三）应急预案制定大纲。国务院办公厅于2004年5月22日，印发了《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，规范了省（区、市）人民政府制定突发公共事件应急总体预案的内容、范围、要求、制定原则。分总则，组织机构与职责，预测、预警，应急响应，后期处置，保障措施，宣传、培训和演习，附则，附录9大部分，47个方面的内容。
美国国家应急响应领导小组(NRT)推荐《社区(地方政府)应急救援预案大纲》内容有预案介绍，应急救援相关机构联系方法，应急响应功能，污染控制与清洁，文件化(报告)及后续调查，检测和更新预案的程序，危险分析一览表。
四、我国制定突发公共事件应急预案的工作原则和要求
（一）原则。我国制定突发公共事件应急预案的工作原则以人为本的原则，依法规范的原则，分级负责的原则，资源整合的原则，平战结合的原则。
（二）要求。我国制定突发公共事件应急预案的工作要求是紧紧围绕应急工作体制、运行机制和法律建设等方面制定、修订应急预案，总体应急预案是政府组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范，借鉴国内外经验，符合本地实际，把建立健全大城市突发公共事件的应急机制作为重点，加强领导，认真组织，狠抓落实，做好新闻报道工作，正确处理日常安全防范、医疗救治、安全生产工作和应急处置突发公共事件工作的关系，正确处理内部规章制度（如防火、保密、安全等）和突发公共事件应急预案的关系，总体应急预案要定期修订。
五、我国应急救援预案的分级
根据突发公共事件可能后果的影响范围、地点及应急方式，建立我国应急救援体系可将事件应急救援预案分为如下5种级别：
一级(企业/小区级)应急预案。这类事件的有害影响局限在一个单位(如某个工厂、火车站、仓库、农场、煤气或石油管道加压站/终端站等)或小区的界区之内，并且可被现场的操作者遏制和控制在该区域内。这类事件可能需要投入整个单位（小区）的力量来控制，但其影响预期不会扩大到社区(公共区)。
二级(县、市/社区级)应急预案。这类事件所涉及的影响可扩大到公共区(社区)，但可被该县(市、区)或社区的力量，加上所涉及的工厂或工业部门的力量所控制。
三级(地区／市级)应急预案。这类事件影响范围大，后果严重，或是发生在两个县或县级市管辖区边界上的事故。应急救援需动用地区的力量。
四级(省级)应急预案。对可能发生的，如特大火灾、爆炸、毒物泄漏事故，群体性事件，特大危险品运输事故以及属省级特大事故隐患、省级重大危险源应建立省级事故应急反应预案。它可能是一种规模极大的灾难事故和影响特别大的，或可能是一种需要用事件发生的城市或地区所没有的特殊技术和设备进行处理的特殊事件。这类意外事件需用全省范围内的力量来控制。
五级(国家级)应急预案。对事件后果超过省、自治区、直辖市边界以及列为国家级事故隐患、重大危险源的设施、场所或其他特别严重的突发公共事件，应制定国家级应急预案。
六、预案的审核和运用
预案制定完成之后，要进行严格的审核和实践，如预案制定公式化、简单化，缺乏针对性、指导性，就不能充分发挥预案的作用。只有经过严格的审核和实践，才能发现预案制定的不足，各项措施符合应急救援的规律和要求，在运用和实践中不断完善和补充。
预案的制定后，要正确估价和运用，如制定后束之高阁，理论与实践脱节，缺乏实践和演练的应用等，就不能很好的发挥预案的作用。相反，也不能过分夸大预案的作用，不能认为有了预案就一定能打胜仗，甚至在救援时一成不变地根据预案来指挥和实施救援。尤其在灾害事故现场，指挥员当然是面对灾情，依据灾情部署战斗，而不是完全面对预案、依据预案来指挥作战，而是要灵活运用。这是因为，灾害事故的复杂多变，客观灾情与预定灾情完全相同的只是极少数，即使灾害发生与预案估计差不多，如火灾，燃烧的猛烈程度、火焰蔓延、有毒物泄漏的快慢、大小等都受当时环境、气候等影响，战斗部署必须因“灾”制宜。另外，一份预案毕竟不能反映整个灭火救援的全部战术措施，预案上的力量集成和战斗展开不能兼顾灾害事故初起、发展阶段及最不利情形的部署。再则，计划指挥与临场指挥是救援指挥的两种不同形式，它们之间有联系，又有区别。计划指挥是对临场指挥的某种假设，临场指挥又可参考计划指挥的措施，但两者不能互相代替。计划指挥更不能取代临场指挥，只能帮助指挥员在临场更有效地决策。当救援现场实际情况与预案有变化时，不能照搬照套预案，指挥员要及时加以调整，果断作出决策，保证顺利地完成救援任务。
应急预案在当今以人为本、创建和谐社会中发挥的作用越来越大，地位越来越明显。世界各国更加重视社会公共安全，预案不仅是政府和相关部门应急救援体系中的重要部分，在其本身的制作过程中，要做大量方方面面的调研和熟悉，促使有关部门掌握熟悉情况。因此，在制定应急救援预案时，既要有宏观上的总体预案，也要有针对某一个重点单（部）位制定预案，预案制作中要充分整合地区资源、信息资源、专家资源、装备资源和其他可以利用的救援力量资源，以期在每次应急救援中形成最大的合力，以实现制作预案的最终目的。相信在各级政府和专业机关的重视下，我国的应急救援体系和应急救援预案将会更加完善，并将在保护国家和人民生命财产安全中发挥更大的作用。
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