应急救援是指某区域发生危及人们生命、财产安全，影响公共秩序，需要实施紧急救助的灾害或事故的抢救活动。灾害事故发生后，其救援工作需要很多部门和单位共同参与才能完成。如何建立完善的社会公共安全保障应急救援体系成为了当前全世界一个共同的话题。美国“911”事件以后，人们对安全保障的要求和呼声更加强烈，美国政府明确提出把建立和完善可靠的社会安全保障体系，确保公民生命和财产安全放在政府工作的首位，不少国家也开始为建立和完善社会安全保障体系进行积极的探索与工作，我国也出台了一系列建立和完善社会应急救援体系的重要措施。
　　一、国际国内应急救援体系基本情况对比
　　美国—在20年前，美国政府设立了总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”(FEMA)。全国2600人，设10个分区，加强国家灾害和突发事件管理。“⒐11”事件后，美国政府下决心于2002年成立了“国土安全部”，把FEMA、移民局、中情局及许多相关部门聚集在此部下，力求解决上述国家重大国土安全问题。　
　　俄罗斯—根据灾害及各种突发事件，专门成立了“紧急事务和消除自然灾害后果部”，是俄罗斯几大强力部门之一。最近几次反恐行动及重大减灾活动中表现突出。
　　日本—近年成立了“防灾省”，任命了防灾担当大臣。建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统，注重现代科学技术在安全减灾中应用。一旦国家发生重大灾难事件，日本政府首相将担任总指挥。　
　　法国—设有内务部民事防务和公共安全局，它管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备。该局365天、24小时值班，管理全国重大安全减灾及应急事件。
　　韩国—在韩国总理府大楼内，有一层为总理府防灾本部。它专门负责并代表总理府处理国家突发事件及灾害，并有相应技术系统及管理人员。
　　孟加拉国—由于该国各种灾害频繁，1970年一次热带风暴致命使30万人死亡。因此，该国根据需求成立了“灾害管理部”。
　　我国在美国“⒐11”事件及2003年SARS公共卫生突发事件后，国家高度重视应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的社会应急救援体系建设，成立了国务院直接领导的国家安全生产监督管理总局，国务院正在筹建国家突发公共事件应急委员会。根据我国实际，按突发公共事件的不同类别，专门明确了由中央和国务院领导直接负责领导几类主要事件的应急处理、调查。
　　自然灾害：由回良玉副总理领导，由国家减灾委等30个部委和国家防汛抗旱总指挥部等负责。
　　事故灾难：由黄菊副总理负责，由国家生产安全委员会及生产安全监督管理局等负责。
　　公共卫生：由吴仪副总理领导，由卫生部等负责。
　　社会安全：由中共中央政治局常委罗干、曾培炎副总理及书记处书记周永康领导，由中央政法委、中央反恐领导小组等负责。
　　目前，全国各省、自治区、直辖市按照国务院的要求，逐步建立突发公共事件应急救援体系。
　　从国际、国内形势看，我国应急救援体系建设任重而道远。要使应急救援体系做到统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，职责明确、规范有序，结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效，整合资源、信息共享，平战结合、军民结合和公众参与，明确灾害事件发生、报警、响应、结束、善后处置等环节的主管部门与协作部门及其职责。这不是简单的面上的工作，而是一个复杂的系统工程，上至国务院，下至街道、社区、乡镇、村社每一级行政机构，从行业上，上至集团，下至车间班组，都必须建立完善应急救援组织，做好应急救援培训以及各项准备工作，层层制定预案，一环扣一环，才能有效地处置突发事件。这不仅需要一定的时间才能规范和完善，在投入上，需要大量的经费，在技术手段上，整合资源、信息共享，灾害事件预警、预测，需要大量的高端技术和设备。同时，在运行机制方面，建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；法制建设方面，通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。所以，要做好应急救援体系建设，各级政府和各部门、各行业都要从人力、物力、财力加大投入。才能逐步使我国在应急救援管理体制方面建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通，快速反应、有效处置的应急救援体系。
　　二、应急预案由来、特点及作用
　　预案在《现代汉语词典》解释为：就是为应付某种情况的发生而事先制订的处置方案。应急预案是开展应急救援行动计划和实施指南。应急救援预案实际上是标准化的反应程序，使用应急救援活动能按照计划和最有效的步骤来进行。
　　应急预案又称应急计划，是针对可能发生的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发展过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事故（件）发生之前、发展过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做，以及相应的策略和资源准备等。
　　（一）应急预案的由来。应急预案的使用最早体现在军事上。在我国春秋末期，著名军事家孙武在《孙子兵法》中就强调了谋略和计划对决定战争胜负的重要作用。他提出：道、天、地、将、法是战略谋略和计划的重要组成部分，“凡此五者，将莫不闻，知之者胜，不知之者不胜”。“夫未战而妙算胜者，得算多也；未战而妙算不胜者，得算少也。多算胜，少算不胜，而况于无算乎！吾以此观之，胜负见矣。”由此可见，事先制定周密详细的计划和方案是多么的重要。
　　随着社会的发展，人们逐渐将应急预案应用于各种灾害事故和社会管理，并在世界许多国家广泛运用。
　　（二）应急预案的特点。应急预案的针对性较强，与一般的工作计划和方案相比有以下3个特点：
　　1．科学性。应急预案的制定从事件或灾情设定、信息收集传输与整合、力量部署到物资调集和实施行动都要讲究科学。必须在经过科学论证的基础上确定方案，在实战演练中完善预案，在科学决策的基础上采取行动。
　　2．可操作性。应急预案是针对可能发生事故灾害而制定的，主要目的就是在事故发生之时能根据预案来进行力量调度和物资调配，为灾害事故的有效处置打下扎实的基础。当事故（件）发生后，能按照预案进行力量部署、采取处置对策、组织实施，达到知己知彼、起到速战速决的作用，将灾害损失控制在最小程度。因此，我们制定的灭火救援预案要具有可操作性。
　　3．复杂性。制定应急预案是一项细致复杂的工作。一是从制定的内容上来讲，应急预案既包括突发性公共事件，又包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面；二是从它的制定过程来看，需要收集资料、开展调研、确定力量部署等，还要进行实战演练以检验预案是否具有可操作性；三是从预案的实施过程和行动来讲，预案的制定是根据人们对灾害事故设想发生的情景来制定的，由于预案制定者认识的局限性、灾害事故发生点的不确定性以及事故现场千变万化等因素。
　　（三）应急预案的作用
　　1．应急预案是构建和谐社会的安全屏障。和谐社会是太平社会，及即人与自然和谐相处具有安全感的社会。公民的生存安全、财产安全是最基本的权利，如果没有安全保障，就无法达到人与人之间的和谐和人与自然的和谐，也就无法谈及构建和谐社会。所以，应急机制和处置预案是构建和谐社会的必需要件，以此为社会打造安全屏障。过去讲国家安全，就认为是外敌入侵、内乱颠覆。实际上，像“非典”、恐怖袭击等重大突发性公共事件，也对国家安全构成极大威胁。温家宝总理指出，建立健全应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，是政府全面履行职能，特别是加强社会管理和公共服务职能的一项重要工作，也是构建和谐社会的一项重要任务。
　　2．应急预案是维护国家安全和社会稳定的战略举措。进入21世纪，恐怖活动日益猖獗，手段花样翻新，破坏后果严重，给人类带来了严重灾难。据国外有关机构统计，当今世界上以极端主义、民族分裂主义、宗教主义、国家法西斯和黑社会性质为代表的恐怖组织有1000多个，仅1994年以来，就制造了包括“9。11”在内的重大恐怖事件200余起，造成了数万群众伤亡和上万亿元的经济损失。长期以来，世界各国都深受恐怖活动之害，我国也不例外，尤其是20世纪90年代以后，境内外敌对势力相互勾结，在我国境内组织了一系列爆炸、暗杀、纵火、投毒、袭击等恐怖暴力事件，严重危害了我国各族人民群众的生命财产安全、社会稳定和民族团结。在九届全国人大第五次会议军队代表团全体会议上，江泽民同志指出：“要把反恐斗争纳入军队的职责范围，搞好训练、协助地方严厉打击各种形式的恐怖活动”。做好反恐救援应急预案，可以起到以下几方面的作用。一是能最先作出反应，最先投入战斗。恐怖袭击事件是有组织、有预谋的破坏活动，设计极为周密，突发性极强，难以防范。在恐怖袭击事件处置中，各部门要贯彻平战结合的原则，平时针对可能发生的事件，积极主动做好各方面准备；战时要能够快速作出反应，快速应对。二是能最先控制局面。恐怖袭击事件方式、形式、手段多样，受袭击的目标、对象、规模变化性很大，难以掌握。事件发生后，情况特殊、危害严重、救援工作复杂、涉及面广、投入力量多、需要社会各方面力量的密切配合和协同。三是能最大限度地减少损失和伤亡。制定了完善的应急救援预案，必然将成立相应的组织机构，配备抢险救援器材装备，开展专业训练和实战演练，积累抢险救援经验。一旦发生恐怖袭击事件能够迅速展开救援工作，能够有效控制突发性事件的发展，对受威胁和受困人员实施艰难环境下的有效救助，最大限度地减少恐怖袭击造成的财产损失和人员伤亡。
　　3．应急预案是成功处置各类突发事件的前提和基础。应急预案处置各类突发事件中具有重要作用，这既是多年实际工作的总结出来的。可以说，一套严密、有效的应急预案对处置突发事件起着决定性的作用。其主要表现在：一是有利于掌握作战行动的主动权。二是有利于促进对可能发生的突发事件进行掌握和熟悉。三是有利于增强训练的针对性。四是有利于对灾害事故规律和处置对策进行研究。　

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