近年来,各级党委和政府把再就业和社会保障工作摆在突出的位置,把就业作为民生之本和安国之策。全国人大还将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法。当前我国面临严峻的就业形势和巨大的社会保障压力,其中最大的困难就是资金问题,而解决这一问题最为有效的办法就是进一步调
整财政支出结构,加大对再就业和社会保障工作的投入。

　　一、调整财政支出结构,加大对再就业和社会保障工作的投入,是中央规定和建立公共财政的要求

　　2003年中央经济工作会议明确提出:“按照建立公共财政的要求,加大调整财政支出结构的力度,保证各项重点支出。国债和新增财政资金的使用,要重点向扩大就业、完善社会保障体系和改善困难群众生活倾斜。”市场经济条件下政府社会职能的强化使提高社会保障支出比重成为必要。

　　从我国现状来看,随着“老人”和“中人”退休年龄的临近和国有企业改制的不断深化,再就业和社会保障支出呈极强的刚性上升,中央对社会保障的支出逐年增加。从1998年到2002年,全国社会保障支出占财政支出的比例从1%上升到9.6%,成效显著,但仍然没有达到中央在国发?眼2000?演42号文件中规定的支出比重15%-20%,而且各地支出比例不平衡。如:2002年辽宁省社会保障支出比重占17.3%,湖南省占9.2%,新疆维吾尔自治区占6.5%,西藏自治区只占2.3%。与世界上其他市场经济国家相比,我国社会保障支出比重明显偏低。如日本政府每年在财政上要拿占财政总支出17.5%的资金,用于养老、医疗保障补助支出。

　　调整财政支出结构,加大对再就业和社会保障的投入是符合我国经济发展的现实要求。党的十六届三中全会提出:“要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。”近年来,我国经济发展较快,财政收入明显增加,2003年全国GDP达116694亿元,比上年增长9.1%;财政收入达22722.1亿元,比上年增长20.2%。财政收入增长速度高于GDP增长速度。按照中央关于财政增收部分的使用,要重点向扩大就业、完善社会保障体系倾斜的要求,我国完全有实力、有能力增加对再就业和社会保障工作的投入。

　　二、调整财政支出结构加大对再就业和社会保障工作的投入,是解决资金缺口的关键措施

　　目前,我国再就业和社会保障工作面临诸多困难和问题,主要表现在:

　　1、人口老龄化的压力。2002年,全国65岁以上的老年人口比例达到8.2%,全国离退休退职人员占在职人员的40%,离退休退职金占工资总额的27.8%;预计到2l世纪中叶,65岁以上老人比例将达到20.6%,在职职工所负担的退休人员的人数比例将迅速上升。为了应对老龄化高峰,我国养老保险模式自20世纪90年代中期从现收现付制转变为部分积累制。但出于支付养老金历史债务的短期需要,在制度运行中采取了社会统筹和个人账户“混账管理”的方式,将个人账户基金用于当期养老金发放,导致个人账户“空账”规模越来越大。至2002年底,全国“中人”和“新人”的个人账户“空账”累计约为4800亿元,并且每年以900亿元的规模递增。与此同时,退休人数不新增加,导致基金支付规模急剧扩大,当期基金收支缺口逐年增加。1998年基金收支缺口为100多亿元,2002年扩大到500多亿元。资金困难成为发展社会保障事业的瓶颈问题。

　　2、就业形势严峻,下岗职工和长期失业人员再就业相当困难。据统计,至2003年底,全国城镇登记失业人数为800万人,城镇登记失业率为4.3%;全国领取失业保险金人数为415万人;全国国有企业下岗职工为260万人,进中心的下岗职工为195万人。劳动力供过于求的总量矛盾依然十分突出。特别是随着市场经济的逐步建立和国有企业改制的不断深化,下岗职工出中心的步伐加快,并轨人员增加,控制失业率的任务相当艰巨。按中央的部署,全国2004年计划完成城镇新增就业900万人。其中下岗失业人员再就业500万人,“4050”人员再就业100万人;城镇登记失业率控制在4.7%左右的目标任务。要完成这一艰巨的目标任务,全面落实再就业扶持政策,关键是加大对再就业资金的投入,为再就业工作提供坚实有力的资金保障。

　　3、随着机关事业单位改制的推进,养老保险隐性债务急剧增长。机关事业单位实行养老保险改革,也和企业养老保险改制一样,将带来巨大的转型成本。因为传统制度下一部分“老人”和“中人”没有履行过缴费义务,但到退休年龄时要享受均等的养老金待遇,而且在改革前机关事业单位的离退休金是财政直接拨款开支,列入单位事业费中,改革后这部分支出转由社会保障部门承担,实行社会化发放。要消除这部分养老保险隐性债务,关键是通过财政转移支付,减少一部分事业费支出,加大对社会保障工作的投入。

　　针对以上困难和问题,一方面要建立健全社会保障机制,另一方面就是要多渠道筹措资金,确保再就业和社会保障目标的实现。如果通过提高缴费率的方式增加社保基金收入,对企业而言,就会使企业成本增加,盈利减少,国家财政对企业的所得税征收就会减少;对行政事业单位而言,提高缴费率就要求各级财政增加对行政事业单位的经费支出。

　　可见,提高养老保险缴费率对财政的影响不是收入的减少就是支出的增加,并没有从根本上解决资金的问题。只有通过调整财政支出结构,适当压缩一些属于“越位”或效率不高的财政支出所占比重,加大对再就业和社会保障工作的投入,才是解决资金缺口的关键措施。

　　从近五年我国财政支出结构变动的总体趋势来看,经济建设支出占财政支出的比重呈下降趋势,从1998年的38.7%下降到2002年的30.3%;行政管理费支出所占比重呈上升趋势,从1998年的14.8%上升到2002年的18.6%。随着市场经济的不断发展,按照建立公共财政基本框架的要求,政府应逐步退出一般竞争性领域的财政投资,由市场自行解决。对于政府财政安排的建设类支出,即公共工程的资金,应主要依靠发行建设公债筹资。以2002年为例,国家用于基本建设和挖潜改造科技三项费用的两项支出总额为4111.36亿元,如果其中的50%采用发行建设公债筹资,就可腾出2000亿元的资金,用于政府社会发展类支出。在腾出的2000亿元资金中拿出50%用于社会保障支出还是有可能的,即可腾出相当于全年财政支出4.5%的资金用于社会保障支出。另外,按照市场经济的要求,应逐步缩减财政支出范围,尤其是减少直至消除对一般竞争性领域的直接干预,做好间接调控和法律监督服务。通过精简政府机构,压缩人员编制,提高管理效率,加快事业单位改制,让大多数事业单位进入市场,实现经费自给,来降低行政管理支出占财政支出的比重。以2002年为例,国家用于行政管理支出4101.32亿元,如果能压缩10%的支出,即410亿元,用于社会保障方面支出,也就是说可腾出相当于全年财政支出1.9%的资金来加大对社会保障工作的投入。这样,我国社会保障支出占财政支出的比重就可由原来的9.6%提高到16%,基本上达到了中央规定的比例。

　　为强化政府社会管理职能,完善社会保障体系,逐步提高再就业和社会保障支出比重是非常必要和可行的。中央和各级财政应进一步调整财政支出结构,增加对社会保障工作的投入,确保社会稳定和广大人民群众的根本利益。

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