目前,在农民工工伤认定中,由于农民工没有与用人单位签订劳动合同,工伤发生后往往无法提供与用人单位存在事实劳动关系的有效证明,因而,劳动保障行政部门对农民工提起工伤认定申请不予受理,或者要求农民工向劳动争议仲裁委员会或人民法院提出事实劳动关系确认,再作出是否为工伤的认定。这对农民工工伤合法权益的维护极为不利。在本文中,笔者旨在探讨农民工工伤认定的难点:即工伤认定中对事实劳动关系的确认权到底是由谁来行使的问题。
在工伤认定中对农民工事实劳动关系的确认,大致有三种观点:第一种观点认为,农民工事实劳动关系确认权应由劳动争议仲裁委员会确认。第二种观点认为,农民工劳动关系确认权应由所在地的劳动争议仲裁委员会和人民法院确认。第三种观点认为,农民工劳动关系的确认权应由具有工伤认定权的劳动保障行政部门行使。
笔者认为,对农民工事实劳动关系的确认权行使主体的探讨,首先要坚持的基本原则是:要从由谁来行使确认权才能够使农民工的合法权益得到最有效的保护的角度来分析。在工伤认定过程中,应简化程序,坚持便民和高效的行政原则,不要人为增加农民工工伤申请人的负担。
其次,从《工伤保险条例》规定的工伤认定程序上分析,对农民工事实劳动关系的确认,不应当作为工伤认定的独立程序或者前置程序。《工伤保险条例》第15条规定,提出工伤认定申请人应当提交“与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料”,对证明材料没有作出限制性规定,即没有规定是否有劳动合同,在没有劳动合同的前提下可以提供其他证明材料。根据《民事诉讼法》的有关证据规定,对事实劳动关系的证明可以采取书证、物证和证人证言等证明材料。因此,从《工伤保险条例》的立法原意分析,工伤认定机构对申请人提交的材料只做形式审查,不做实质审查。因此,在工伤认定程序中,对劳动关系的确认,不应当是一个独立的程序,而是工伤认定程序中的一环,应由劳动保障行政部门首先行使行政确认权。
再次,从工伤认定的举证责任分析,对事实劳动关系的举证责任应当在用人单位,适用举证责任倒置。《工伤保险条例》第19条规定,职工或者其直系亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任。对是否是工伤,不仅是事故情况的举证,还应当是劳动关系的举证。工伤认定的前提是劳动者与用人单位存在劳动关系,如果用人单位认为劳动者与其不存在劳动关系,则不是工伤,因此,有关劳动关系的证明责任应当由用人单位承担举证责任。
第四,从工伤认定的法定救济程序分析,对事实劳动关系的确认权由人民法院行使最终确认权。用人单位和劳动者对劳动保障行政部门关于工伤认定结论不服,提起行政诉讼,人民法院也应当首先对劳动关系是否存在进行确认,在此基础上对受伤的事实进行审查;另外,在工伤认定结论中实质就包含劳动保障行政部门对劳动关系的确认,法院对工伤认定结论的审查,也就包含了对事实劳动关系确认的审查,因此,对事实劳动关系的最终确认权在人民法院。
根据上述分析,工伤认定过程中对事实劳动关系的确认权在劳动保障行政部门,其实质是涵盖在工伤认定这一具体行政行为中,是一种相对具体行政行为,其最终的确认权在人民法院。人民法院行使的是事实劳动关系的最终司法确认权。劳动争议仲裁委员会无事实劳动关系的确认权。因此,建议劳动保障行政部门在工伤认定时,要进一步淡化对事实劳动关系的实质审查,只侧重从程序上、形式上进行审查,不要将申请和受理程序作为剥夺行政相对人实体权利的手段。
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